新形勢下地方政府投融資平臺如何轉(zhuǎn)型發(fā)展？

作者：中國經(jīng)濟導報    更新時間：2014-12-22 14:43:05    

  “你們那的平臺隨便一個融資項目就是上億的規(guī)模，我們這的總資產(chǎn)才一個億，支撐地方經(jīng)濟發(fā)展的作用非常有限，下一步我們怎么辦？”在地方債緊逼、東部沿海地區(qū)的政府投融資平臺已啟動“轉(zhuǎn)型升級”的當下，21世紀宏觀研究院分析師在中部省份調(diào)研地方投融資平臺時得到了對方這樣的“反問”。與沿海發(fā)達地區(qū)的投融資平臺相比，中西部很多地方政府的投融資平臺還處于發(fā)展的初級階段，亦有不少平臺剛成立，在戰(zhàn)略定位、產(chǎn)業(yè)布局和內(nèi)部管控上尚沒有完善。不過，在政府與市場的雙重壓力下，各地對于地方政府投融資平臺的下一步已經(jīng)形成共識——肯定要轉(zhuǎn)型，平臺要走向終結(jié)。
    2014年10月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確，剝離融資平臺公司政府融資職能。對以前主要通過融資平臺公司融資建設(shè)的項目，規(guī)范后主要有三個渠道：一是對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務(wù)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)；二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經(jīng)營權(quán)給予財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資。問題是，全國地方現(xiàn)有的平臺總數(shù)超萬，大量不希望被關(guān)閉的投融資平臺該怎么轉(zhuǎn)型？
    最大難題是還債
   21世紀宏觀研究院本次調(diào)研的第一站是山西萬榮縣建設(shè)投資公司（下稱“萬榮建投”）。萬榮縣人口約44萬，國土面積約1000平方公里，縣域支柱產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)和旅游。截至目前，“萬榮縣建投”成立還不滿“周歲”，現(xiàn)有工作人員5人（由財政局等機關(guān)人員兼職、掛職），公司總資產(chǎn)約1億，沒有發(fā)行過債券，目前主要職能是為政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行融資，下屬的單位包括自來水廠、污水處理廠、林場等。“在中央出臺有關(guān)任期債務(wù)的考核辦法后，縣領(lǐng)導擔心如果做得太快，可能會成為財政包袱。”萬榮縣建投人士非常坦率地表示。現(xiàn)實來看，萬榮縣的國有資產(chǎn)規(guī)模一般、結(jié)構(gòu)欠佳、缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流，其主要資產(chǎn)垃圾處理廠、污水處理廠都是靠財政撥款以及通過相關(guān)的“基金”來維持。萬榮建投目前貸款的投向依然是民生類和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其他領(lǐng)域未有涉獵。其主要的融資來源是國家政策性銀行，如國開行和農(nóng)發(fā)行，提供的貸款產(chǎn)品成本小、利率低。這也意味著，萬榮建投目前的能力與支撐當?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建仍有較大距離。
    21世紀宏觀研究院在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，限制地方政府投融資平臺發(fā)展的原因，市場因素并不是最主要的。
    以成立于2003年的大同市經(jīng)建投（大同市經(jīng)濟建設(shè)投資有限責任公司）為例，隸屬大同市國資委，已有較大的規(guī)模，保障房、物業(yè)經(jīng)營是其主要業(yè)務(wù)。目前集團合并報表后的總資產(chǎn)500多億，凈資產(chǎn)300多億，下屬4家全資子公司，主要業(yè)務(wù)是工程建設(shè)、物業(yè)管理公司等。據(jù)大同市經(jīng)建投的一位高管介紹，他們的主要問題在于決策機制，“一項工作要形成統(tǒng)一的決策，需要的時間較長”。不過，地方投融資平臺最大的難題仍是還債。比如，太原龍投（太原市龍城發(fā)展投資有限公司）就表示，一方面，政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資規(guī)劃使得建設(shè)融資需求不減；另一方面則是還債期逼近，平臺的“投資發(fā)展表”與“資產(chǎn)負債表”，如何更好“并表”是最大的問題。太原龍投原本主營房地產(chǎn)，2010年改組，公司直屬市政府管理，注冊資本金11億元，總資產(chǎn)800億元，負債356億，凈資產(chǎn)277億，資產(chǎn)負債率56%，是AA+的信用評級。其中，三個子公司主營市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（道路，污水處理等）、保障房建設(shè)（含棚戶區(qū)改造）、土地開發(fā)及資產(chǎn)經(jīng)營（物業(yè)資產(chǎn)）等業(yè)務(wù)。據(jù)太原龍投融資部人士介紹，除了沒有上市，資本市場的其他融資內(nèi)容基本都嘗試過，發(fā)過一次20億元規(guī)模的企業(yè)債，有中票、股權(quán)融資等。自公司組建以來，共融資300多億元，僅2013年就融資超過100億元。矛盾的心態(tài)仍在發(fā)展中產(chǎn)生。太原龍投融資部人士說，近期國開行大力度支持保障房建設(shè)，在省里設(shè)立了一個平臺，約有300億元的授信額度“如果承接，意味公司又回到傳統(tǒng)平臺，與轉(zhuǎn)型的初衷相悖；如果放棄，則又面臨著資金壓力，2014年是還債高峰期。”
    轉(zhuǎn)型路徑需量體裁衣
    21世紀宏觀研究院認為，縣級投融資平臺將是本輪政府融資平臺轉(zhuǎn)型中的重點。國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》已經(jīng)要求明確舉債主體。經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉債，市縣確需舉債的只能由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。相對東部地區(qū)，中西部地區(qū)很多地方政府沒有充分認識和汲取到市場經(jīng)濟的力量，加上財力有限，導致投融資平臺的發(fā)展一直處于初級階段，未能對城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到支撐和杠杠的作用。因此，21世紀宏觀研究院建議，欠發(fā)達地區(qū)城投公司必須告別傳統(tǒng)的發(fā)展愿景，回歸到市場經(jīng)濟，才是各地政府及融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本。對縣級平臺而言，要進行資源整合，將政府資源、資本通過市場化模式，以“產(chǎn)業(yè)合營、區(qū)域合作”的思想，以實實在在的產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，從政府性的投融資主體、投融資平臺向市場化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展運營平臺轉(zhuǎn)變。這也為專業(yè)機構(gòu)帶來好消息，可以為這類平臺轉(zhuǎn)型做強提供智力支持。而對類似大同市經(jīng)建投的平臺（已初步完成區(qū)域內(nèi)資源整合、資產(chǎn)總量達到一定水平），應(yīng)當重構(gòu)，做能跳舞的大象。這就要堅持“政企分開、管理分類”的思路，通過機制創(chuàng)新、管理提升來實現(xiàn)價值創(chuàng)造、回報社會的良性發(fā)展機制，下一階段，其轉(zhuǎn)型的重點工作應(yīng)當是管理架構(gòu)和產(chǎn)業(yè)架構(gòu)的重組，以提升企業(yè)的管理和運作效率，更好適應(yīng)企業(yè)內(nèi)外部的發(fā)展環(huán)境。對于太原龍投類型的平臺，則要即刻著手準備所有制協(xié)同，以適應(yīng)目前和未來的變化。
    21世紀宏觀研究院建議，這一類型的平臺應(yīng)當遵循“債務(wù)分解、資本分享”的基本思想，以PPP及混合所有制等創(chuàng)新方式推進開放合作，促成不同所有制之間的協(xié)同；同時，構(gòu)建以資本投資為核心的金融板塊，轉(zhuǎn)型向資本投資型公司發(fā)展。此外，即使是較有規(guī)模、較為成熟的地方融資平臺，對如何轉(zhuǎn)型也尚缺乏一個清晰的方法論。21世紀宏觀研究院就此建議，可從財政制度上嘗試創(chuàng)新，這包括，建立全口徑財政預(yù)算制度，真正實現(xiàn)預(yù)算的剛性約束，建立起預(yù)算支出的績效考核指標體系，以及建立真正意義上的政府資產(chǎn)負債表。只有建立資產(chǎn)負債表，才可清晰知曉“家底”，這樣才能在轉(zhuǎn)型中“以漸退式”思路將平臺公司退出來。